立法是国家的重要政治活动,立法法则是规范国家立法活动的重要法律,是“管法的法”。作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一,立法法修正案草案8日提请大会审议。
这是立法法颁布15年来的首次修改,对于完善我国立法体制,提高立法质量和立法效率,建设社会主义法治国家,具有重要的现实意义和长远意义。
“短板”制约立法提质增效
自2000年颁布施行以来,立法法对规范立法活动发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和改革的不断深化,立法逐步从过去总结经验为主,发展到“引领改革、推动发展”为主,立法任务、立法方式也在发生着重大变化。而我国立法体系、能力上还存在诸多不足,立法工作还面临不少新情况、新问题。
部门主导痼疾难消、“立法不作为”露出苗头、资源分配不科学、公众参与实效不足、立法监督难落实处、立法队伍人才紧缺……这些“短板”制约着立法提质增效发挥引领、推动、保障作用。
“为了适应立法工作新形势新任务的需要,贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验,适时修改立法法,是十分必要的。”全国人大常委会副委员长李建国8日向十二届全国人大三次会议作立法法修正案草案说明时指出。
“这次修改包括发挥立法引领推动、人大立法主导这两个作用,着力提高立法质量,拓展公众有序参与立法的途径和方式,中央和地方立法权限的划分和调整等很多方面,绝不是一个简单的法律的修改。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说。
注重公民权益保障 厘清政府权力边界
在去年全国人大常委会两次审议立法法修正案草案之后,草案再次提请全国人代会审议凸显了这部法律修改的重要性。根据草案说明,这次修改主要体现在六个方面,其中一个重要方面就是关于立法体制的完善。
我国实行统一而又分层次的立法体制。党的十八届四中全会对完善立法体制提出了明确要求。在立法体制上,草案体现了立法和改革决策相衔接,赋予设区的市地方立法权,落实税收法定原则,对部门规章和地方政府规章权限进行规范。
例如,针对现行授权立法规定比较原则,以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题,草案增加规定,授权决定不仅应当明确授权的目的、范围,还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等;被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况。
根据一些常委会组成人员和地方的建议,草案将“税收”专设一项作为第六项,明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。
为进一步明确规章的制定权限范围,推进依法行政,草案规定,制定部门规章,没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责等等。
不难看出,这些修改更加注重对公民权益的保障,也进一步厘清地方政府权力的边界,明确了宪法、法律、法规、规章严格按照一定的层级关系,体现了对法律的尊重。
发挥人大主导作用 避免地方部门掣肘
立法是一项综合性很强的工作,历经立项、起草、审议、修改等多个环节,需要各相关方面共同配合,也不可避免地会受到各方利益的影响。
法律起草过程中,有的部门对规定自身责任和义务的立法积极性不高,导致一些重要立法迟迟不能出台;有的地方领导“拍脑袋”决策,搞立法上的“形象工程”“政绩工程”,一些不该立的法也仓促上马……
“要切实解决这些问题,必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用。”北京大学教授姜明安说。
草案加强和改进了法律起草机制,规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作;涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案,可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。
草案还更多地发挥人大代表在立法中的作用,要求全国人大常委会审议法律案,应当通过多种形式征求代表的意见;立法调研可以邀请有关的代表参加。
推进科学立法、民主立法
深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求,全国人大常委会组成人员、全国人大代表、专家学者和社会公众也提出了许多好的意见建议。
据此,草案拓宽公民有序参与立法的途径,开展立法协商,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度;健全审议和表决机制;增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。
“科学立法就是要实事求是,不能拍脑袋做决策;民主立法就是要多听方方面面的意见,多吸取社会智慧。”十二届全国人大三次会议发言人傅莹强调,法律是对社会共识的凝结,所以制定的每一部法律都要切实地反映人民群众的意愿,反映人民的利益,要跟上社会前进的步伐。
草案还对制定行政法规的程序作出进一步完善,加强了规范性文件的备案审查,并加强了对司法解释的规范和监督。
